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地方政府违规举债融资法律规制3篇
【篇1】地方政府违规举债融资法律规制
地方政府投融资平台
地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。
发展现状
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年5月末，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。
从微观风险管理角度看
地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况；
商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行运来一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80%或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。
在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大，例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；
有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，还有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，还有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金。
从财政运行的角度看
这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。
地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从目前一些地方地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。
从宏观政策的角度看
地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。
地方政府投融资平台风险形成的原因
地方政府融资平台的产生和发展有一定的客观必然性。也是投融资体制创新的一种尝试。它的风险的形成是多种因素产生的综合结果。
一是地方财政的捉襟见肘，94年分税制改革取得了巨大的成功。中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但是也出现了财权的上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多。但是财源有限，预算法又不允许他公开的举债。因此他只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，贷款的过程中提供各种形式的担保。地方政府投融资平台背后隐藏着较大的风险。由于按照现有的法规，地方政府对于贷款进行担保，实际上是一种违规的行为。另一方面，一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，所以一些担保也不务实。这是地方财政方面的原因。
二是商业银行的短存长贷，起初地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。但是去年以来各家商业银行蜂拥而至以后，由于地方政府平台贷款一般由地方财政担保，即使没有担保，因为是政府的项目，商业银行还是愿意贷款给地方政府平台。但由于目前地方政府投融资平台融资状况很不透明，银行从地方政府那里获得的财政金融方面的信息有限。难以全面把握平台负债状况，而地方政府投融资平台从事的基础设施的建设周期比较长。他的贷款都是中长期的贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期的资金来源。因此，资金贷款的期限相对比较固定。后来商业银行涌入领域以后，信贷风险就容易出现期限的错位。
三是平台资产质量及其职能原因。最初地方政府投融资平台主要是基础建设项目集中一些。后来发现从银行贷款可以做地方政府想做许多事情，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替了。成立平台公司到银行贷款。地方政府财力有限。导致平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全。管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。
防范地方政府投融资平台债务风险的思路
（一）合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域
规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，比如说基础设施的建设领域。凡是企业能做的事情，尽量让企业做。只有企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。同时，加强对平台融资使用的监管，较少甚至避免项目贷款挪用。
（二）充实实收资本、健全公司法人治理结构
对地方政府平台的资本金状况进行检查。把资本金不足、不实的平台限期做实。对于平台的资产负债率有个统一的规定，并且与地方财政的状况适当挂钩。同时健全公司法人治理结构，提高平台的经营管理水平。明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况，项目贷款情况，项目担保情况以及贷款资金使用情况等。
（三）建立健全地方政府的债务管理体制
建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台的债务集中管理。建立由地方财政部门统一掌管政府债务。建立地方债务偿债基金，地方政府应该建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。
（四）解决地方政府的基础设施建设融资问题。
基础设施建设要考地方政府来实施，基础设施建设往往时间比较长、资金需求大。目前由中央政府代发地方债，一方面规模有限，另一方面风险仍然集中在中央政府，而且没有办法借助市场的力量来对地方政府进行约束。能否在适当制度或程序约束下，地方政府通过发行地方债的方式解决地方政府的基础设施建设融资的问题。
【篇2】地方政府违规举债融资法律规制
第一章 内部审计的含义和作用
1.1内部审计
内部审计是指一个组织内部设立一个独立的部门对该组织的相关人员、经营情况和控制系统进行独立评价，并提出相关建议的一个组织机构。IIA 国际内部审计师协会对于内部审计的定义是:“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，其目的旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”内部审计从最初的企业经济活动进而拓展到管理活动领域，对公司治理效应产生较大的影响。
1.2内部审计对上市公司的作用
内部审计对公司治理效应影响的作用机理内部审计对公司治理尤为重要。想要增强内部审计在公司治理中的功能，就必须了解内部审计在公司治理中发挥作用的方式。内部审计模式对公司治理影响的作用机理可以从以下几方面进行分析。
1.2.1完善公司治理结构
内部审计在公司治理中发挥着相当重要的作用，是公司治理结构不可或缺的部分。回顾公司治理结构的发展历程，可以发现虽然公司治理结构在不断完善，但是仍然存在着一定缺陷。首先，由于董事会的监督不到位，不能有效约束经理层履行自身的义务，使得经理层往往以自身利益最大化而不是股东利益最大化为目标进行经营决策; 其次，很多公司虽然设有监事会，但实际上监事会并没有发挥应有的作用。
1.2.2报告重大审计事项
内部审计机构除了监督的职责之外，还有向上级汇报公司情况的责任。当有危及公司利益的情况出现时，比如财务舞弊、违法行为、内控失效等重大审计事项，内部审计机构应及时向上级报告。这有利于高层及时发现企业的各种问题，防止问题恶化，及时采取应对措施。
1.2.3评价内部控制有效性
内部控制是企业为了实现其经营目标而在企业内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称，也是公司治理的重要构成因素。内部审计机构基于风险评估，并结合有关法律的遵守情况来评价公司治理控制程序的有效性，向上级报告。从而保证了内部控制的有效性。
内部审计对企业发展的作用多种多样，具体而言可以概括为以下四点：首先，监督职能。内部审计作为独立的对企业经济进行审计的部门，显然首先应当发挥其经济监督的职能。其次，控制职能。如今，上市公司的业务遍布各个区域，分支机构纷繁复杂，投资主体多元化等一系列特点就要求企业内部设立能够站在全局高度的机构进行内部控制。内部审计部门作为这种机构就应运而生。
第二章 我国上市公司内部审计存在的问题
2.1内部审计机构设置信息披露方面
根据深交所公布的 2012 年至 2014 年相关信息可以知道，我国上市公司中大部分都已经设置内部审计机构，只有极少数的上市公司在其发布的财务报告中显示“：内部审计机构尚未设置”。因此，可以看出我国大部分上市公司已经设置了内部审计机构，并且有逐年增加的趋势。
另外，根据相关审计学者和审计的机构的研究认为内部审计机构应该隶属于董事会等最高机构，只有这样才能够保证审计工作的独立性和客观性。目前来看，我国内部审计机构的隶属模式主要分为三种：隶属于董事会、隶属于总经理和隶属于其他部门。通过研究 2012年到 2014年的深交所公布的报告总结得出：我国上市公司中披露内部审计机构隶属关系的公司，2012部审计机构的隶属关系却不尽如人意。
2.2理论研究不足，各阶层对其认识不够
现行市场经济下，很多企业仍然对内部审计和外部审计两种审计存在很大混淆，所以导致企业内部审计的功能不能有效地发挥作用。另外，内部审计产生的初衷，是作为政府行为监督各个经济实体的管理是否合规。由于以上两个原因，导致现行企业对内部审计、外部审计以及内部审计职能和政府派驻企业监事职能之间的界定模糊，将内部审计完全与企业其他部门隔离开来，不与其沟通。最终导致管理层对内部审计工作忽视，削弱内部审计功能，没有使内部审计部门的功能在真正意义上得到发挥。
2. 3相关的法律制度不健全，审计程序不完善
规范随着 《内部审计准则》、 《审计法》等与内部审计相关的法律法规的相继颁发，我国政府以及相关经济管理机构越来越重视企业内部审计这项工作。但是，由于起步较晚，发展程度较低，我国内部审计制度仍然建设得不够健全，我们还缺少关于企业内部审计流程如何操作的相关法规，导致很多企业在进行内部审计时，不知怎样应对各种问题，不知道应该如何处理发现的审计问题。主要表现在以下三个层面: 第一，作为为组织服务的内部审计，应当在企业的管理领域不断发展，但是，现有的内部审计相关规定没有对此进行说明和规定。第二，内部审计工作中，审计人员对于审计工作无章可循，无法正常地进行审计程序。第三，随着市场经济、知识经济以及科学技术的不断发展，内部审计的立法工作急需加快步伐。例如: 企业电子证据极易受到外界的篡改，无法保证审计工作的确定，当下社会，很多企业存在电子合同业务，电子合同瞬间完成的特征使得内部审计工作遇到了更多的障碍，以上这些都需要通过立法加以明确。
2.4机构设置不健全，独立性差
我国内部审计工作从开设至今已近二十年，在这期间内部审计发展得很迅速，作为审计监督体系的重要组成，内部审计的重要性不言而喻。当下，我国企业，尤其是上市公司等大型企业对内部审计工作的重视程度也越来越高，但是，我们也不得不承认，仍然有很多企业没有相关的内部审计建设。此外，内部审计的一大特征就是审计独立性，这一特征也保障了企业进行内部审计工作的顺利进行。从我国现有的内部审计工作模式来看，大致分为两种，一种是隶属于财务会计部门，另一种是独立于财务会计部门作为单独一个审计部门存在。前一种模式的存在，实际上属于财务部门的财务稽核，后一种模式则是直接受管理层领导，监督整个企业的运营状况。无论是前者还是后者，最终不难看出，内部审计工作的真正独立性是得不到真正意义上的保证的，更无法对内部审计工作最终结果的客观公正进行保证。
2.5从业人员素质低，技术水平差
无论是发达国家还是发展中国家，公司在市场上的竞争即是公司内部人员素质间的竞争，作为内审部门，配备具有合格的审计人员，切实将内部审计工作得到落实，发挥其审计监督作用，是促进企业健康发展的途径之一。上市公司内部审计部门配备的内部审计人员数量和质量直接影响着该公司内部审计工作的正常运行。内部审计人员的职业道德和胜任能力直接影响着内部审计职责的发挥。从深交所 2010 到 2013 年公布的相关信息可以看出我国上市公司内部审计人员配置情况还很不健全，有待进一步提高。2010 年我国上市公司中披露内部审计人员配备的公司有 230 家，占比 51%；
2011 年我国上市公司中披露的内部审计人员配备的公司有241 家，占比 53.4%；
2012 年我国上市公司中披露内部审计人员配备的公司有 250 家，占比 55.43%。由此可见，近些年来我国上市公司逐渐重视内部审计信息披露的相关内容，这是一种好的现象。但是，从总体来看我国上市公司对内部审计人员配置的信息披露还不是十分重视，亟待进一步加强。
内部审计人员是内部审计工作的主体，审计结果的准确性、审计水平的高低全由审计人员素质水平决定，如果审计人员素质不高，将直接降低审计工作质量。
主要表现分别是: 第一，审计知识、审计素养偏低，现有的内部审计人员大部分都是由企业内部的财务部门或者其他部门转调过来，主业从事内部审计学习的人员极少，缺少系统的学习和培训，基于此将当下推行的的电算化工作应用于审计工作中更是难上加难，所以很多企业仍然采用原始审计程序，大大降低了审计效率。第二，相当一部分审计人员职业道德缺失，以权谋私，滥用职权。审计工作受审计人员主观判断影响较多，因此，提高内部审计人员素质，不断学习最新法律法规，提高职业素养，坚守职业操守，掌握最新的审计技术和审计手段，才能保障企业健康有序地发展。
第三章 我国上市公司内部审计完善和发展对策
上市公司内部审计问题受多方面因素影响，并非一朝一夕可以解决。切实解决目前我国上市公司内部审计建设问题，保障企业公司治理正常有序地进行，是一项复杂而艰巨的系统工作。它涉及到企业内外各个方面的综合治理。从审计界加强理论研究、国家的审计法规建设、企业内外对其观点和作业范围的改变，到企业内部机构设置的完善、人员素质的提高，无不需要密切的关注和有效的解决。
3.1加强对内部审计的理论研究，推动内部审计的宣传了解
每一个独立的职业的存在都离不开一套公认的职业规范对其进行指导规定，内部审计工作同样也需要设定一套公认的职业规范对其进行指导。内部审计机构最原始的设立，是作为国家审计机构的附属部门对各个企业进行监督管理，但是现代企业管理过程中，此项建立初衷已经被取而代之为保障内部控制健康运行的重要组成部分，所以其存在又被赋予了新内容，因此，我们应继续推进内部审计机制的相关理论研究，尽快建立一套符合我国企业特点的理论体系，让内部审计工作做到有据可查、有理可依。与此同时，加大对内部审计的宣传，改变因对内部审计缺乏了解而产生可有可无观念的现状，使各个阶层认识内部审计的重要意义。
3.2建立健全相关的内部审计法律法规，规范内部审计程序
我国现有的法律都没有对企业内部审计工作进行专门的说明和相应的规范，我国也没有像西方发达国家那样对内部审计进行单独的立法。对于 20 世纪后期，大中型国有企业内部审计机构也早已在企改之后被打入冷宫，甚至早已不复存在。即便现存的一些内部审计机构，也因为直接受高层管理者乃至董事会的直接领导，其独立性和客观性等特征也已弱化到可以忽略不计。造成现有这种现象的根源就是我国内部审计法律制度的缺失，没有相关的法律规定，管理者很难对内部审计提起重视，所以我国的政府部门应当尽快对内部审计进行立法，提高管理者对内部审计的重视程度，尽量保证内部审计对整个企业的独立性和客观性。
3.3拓宽内部审计领域，改进审计方式方法
通过界定审计工作的最终目标，内部审计可划分为真实性审计、合规性审计及效益性审计等审计形态或者财务审计与管理审计等类型。内部审计应用到实际当中，当公司选择进行内部审计时，首先要结合公司状况，选择合适的审计方式，继而设定审计工作的相关流程，通过整个内部审计需要达到哪些目标都要提前确立。对于现今的经济实体来说，在企业所有权和经营权分离的前提下，内部审计的目标是对企业的责任进行评定，当然，在不同的经济发展时期，该目标会有一定的变化和位移，但是，内部审计的最终目的即是保证控制的有效性和及时性。尤其是我国，很多企业甚至上市公司，在财务信息方面仍存在信息失真、伪造数据等问题，每年也都会曝出相关的财务作假丑闻，所以我们必须要不断增强内部审计的真实性。
改进审计方式方法。第一，要设立审计目标，并围绕所设目标设计审计程序，公司通过内部审计发现企业的控制漏洞、管理缺失，从而完善公司的管理机制，因此，内部审计应当不仅仅完成事后审计，更应该成为事前评估、事中控制的内部审计，对整个企业起到全方位评估、全过程监督的作用。第二，公司进行内部审计的最终目的是保证控制流程正常运行，实现公司的最终目标，因此，内部审计的一大职能即为监督保证。从内部审计的监督职能来看，审计的目的不是要对部门的负责人进行惩罚或者纠察，更为重要的是为管理过程提供服务，保护那些合格的部门管理者。我们可以借鉴国家审计通报的做法，在公司内部审计过程中执行年度审计通报制度，将其作为职代会的一部分，与各部门的绩效考核相挂钩。制度公开、民主、透明是防止管理层腐败的有效途径，也是一种对管理者有效的监督手段。第三，经济责任审计是干部选拔任用工作监督的有效形式，因此，要杜绝现有的 “先任后审”现象，在选拔人才和任用人才时应当实行“先审后任，先审后升”流程对人事进行任免，使管理者真正起到管理的作用，增强企业领导干部的责任感。第四，企业实行审计通报制度，同时也起到了双刃剑的作用，审计通报制度不仅能够对各个管理层起到约束作用，更为重要的是对内审人员素质提出了更高的要求，内部审计是对各个管理环节的深度考核、监督以及控制。
3.4采用独立性较强的组织机构，推进管理模式的改变
据统计，现今世界大致存在三种类型的审计部门，即直接对董事会负责的内部审计机构、受企业总裁或者总经理领导的审计部门以及直接受财务主管领导的审计部门。从审计的独立性和权威性角度分析，遵守单位的领导董事会领导应该是企业内部审计机构选取的最佳模型。发达国家的大型企业和上市公司一般设立董事会内部审计委员会，该部门一方面对公司管理层负责，对全公司进行监督; 另一方面又对董事会进行监督牵制。内部审计机构直接受制于内部审计委员会，对内部审计委员会负责，不受其他任何部门、任何管理者影响。该模式的采用使内部审计部门的独立性和权威性大大增强，使其充分发挥应有的作用，因此，我国上市公司应借鉴该种体制，在董事会设立内部审计委员会，直接领导内部审计机构，推动内部审计工作的有效进行。
除了建立合适公司体制的内部审计部门，我们还应大力推动内部审计法规的制定和颁布，建立相关的考核系统，从法律层面对内部审计人员进行认定，像会计执业人员一样，有相关的审计师资格认证，不断地提升审计人员素养，使内部审计结果更具权威性。社会各方面应当尽快建立相应的全国性组织和机构，对公司内部审计部门进行行业培训和指导，定期进行考核和管理，从而保证全国内部审计制度的建立和完善。
3.5加强内部审计人员的素质培训，满足信息化要求
我国企业现有的内部审计部门存在较多问题，其中最为突出的是审计人员素质过低，技能不过关，人员流动性偏大，缺乏稳定性。当今社会是科学技术高速发展的社会，企业管理流程的人工化逐渐被电算化所替代，内部审计人员不仅要掌握审计技能，也要熟练地掌握计算机技术和电算化技术，为了防止审计流程脱节，内部审计部门应配备相应的计算机技术人员，对企业审计流程进行企业业务的个体化设置，便于审计人员对程序的使用。为了不断更新技术技能，企业还要定期对审计人员进行培训和教育，保持技能的时效性，从而第一时间获取资讯，提高收益。内部审计人员还应对财务知识有所掌握，从而能对企业内部的财务工作进行监督和检查，发现财务漏洞，及时地进行弥补。显而易见，我国上市公司内部审计还存在其他问题，本文只剖析了影响比较大的问题，对于我国上市公司内部审计问题的研究不可懈怠，必须放宽视野。随着我国市场经济体制改革的进一步深化，积极开展上市公司内部审计工作是我国经济必然的发展趋势。我国目前全面建设完善上市公司内部审计的条件还不成熟，很多问题还未解决，还需要一个渐进的过程和较长时间并付出相当大的努力。在面对并解决我国上市公司内部审计存在的问题时，我们既不能闭关自守、徘徊不前，也不能盲目照搬西方国家的审计模式和经验，必须把我国的实际情况和国外上市公司内部审计先进的经验结合起来，有计划、分阶段地探索出具有我国特色的上市公司内部审计发展道
路，循序渐进，逐步完善。
3.6组织内部审计培训，提高公司治理层和管理层
对内部审计的重视程度《中国内部审计准则———基本准则》规定“内部审计机构应当接受组织董事会或者最高管理层的领导和监督，并保持与董事会或者最高管理层及时、高效的沟通”，因此，内部审计在上市公司治理方面起着不可替代的作用。内部审计职能的有效发挥，能够提高会计信息质量，及时识别和防范上市公司经营风险，为董事会和最高管理层决策提供有价值的信息。政府监管部门应在推动上市公司完善内部审计工作方面发挥积极的指导作用。
第一，组织内部审计培训。将内部审计相关内容纳入上市公司董事、监事及高级管理人员培训课程，加深上市公司治理层和管理层对内部审计的认识，提高对内部审计的重视程度。第二，发布内部审计指引。由政府监管部门牵头，研究编制适应各个行业的内部审计指引，为上市公司理顺内部审计关系，科学合理设置内部审计机构和配置人员，完善内部审计制度，提高内部审计工作的针对性和有效性提供指导，帮助上市公司解决存在的内部审计机构不独立、制度缺失、人员配备不足、工作效能不高等问题。第三，加强内部审计工作的监督检查。政府监管部门的重视是完善上市公司内部审计的重要推手。将内部审计工作的监督检查纳入上市公司现场检查范畴，探索在现场检查前，由公司内部审计机构先行自查并提交自查报告，针对公司自查自纠发现的问题考虑可以从宽处理，以推动上市公司内部审计机构履职尽责，提高上市公司风险防控、自我纠错能力。
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致 谢
本论文是在XX老师的悉心指导下完成的。借论文完成之际，向老师对我学习、工作等方面的帮助和关怀表示诚挚的感谢及崇高的敬意。导师严谨求实的治学精神、深厚的学术造诣和宽厚豁达的为人，将使我终身受益。论文指导过程中，导师严格要求，从论文的选题，到研究思路、总体研究框架设计，均提供无私的指导和帮助，感谢老师！
某某某
2014年10月20日
合同管理制度1 范围
本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；
本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。
2 规范性引用文件
《中华人民共和国合同法》
《龙腾公司合同管理办法》
3 定义、符号、缩略语
无
4 职责
4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。
4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；
负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。
4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。
4.5 合同管理部门履行以下职责：
4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；
4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；
4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；
4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；
4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；
4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；
4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，
4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：
4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；
4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；
4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；
4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责
合同管理制度1 范围
本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；
本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。
2 规范性引用
《中华人民共和国合同法》
《龙腾公司合同管理办法》
3 定义、符号、缩略语
无
4 职责
4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。
4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；
负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。
4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。
4.5 合同管理部门履行以下职责：
4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；
4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；
4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；
4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；
4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；
4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；
4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，
4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：
4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；
4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；
4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；
4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责
【篇3】地方政府违规举债融资法律规制
什么是地方政府融资平台
什么是地方政府融资平台
一、什么是地方政府融资平台
关于对地方政府融资平台进行定义主要有三部法规：2010年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），将地方政府平台定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这也是首次对政府融资平台明确定义的官方文件。
随后，在2010年7月，发改委、中国人民银行和原银监会联合发布财预[2010]412号文，将政府融资平台定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。
19号文和412号文对政府融资平台的定义基本相同，只不过412号文在19号文的基础上增加了地方政府需要“具有政府公益性项目投融资功能”的要求。
2011年，原银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议上研究确立《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》。在说明中银监口径对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
从上述内容我们可以看出，银保监会对地方政府融资平台的监管口径和财政部口径并不一致。财政部强调城投融资平台是具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。而银保监会对城投融资平台的认定，是对偿还责任的实质出发，对各类法人统计的宽口径。
二、地方政府融资平台名单制管理的历史严格
我国目前对政府融资平台实行名单制管理系统制度。“名单制”管理系统推出历史，其实一直要追溯到2010年的国发19号文。
由此可见，三大市场对于平台公司债券发行端均不同程度设置了限制条件。
在严苛的发债条件下，据了解，目前能够在三大市场成功发债的项目多为受多方政策鼓励的保障性安居工程项目。
（二）平台公司退出需要满足哪些条件和程序呢？
平台公司并不是想退出就能退出，尤其是对于为能合规融资而调整的平台，仅仅一个公告是派不上任何用的（详见文章：《一大波融资平台退出公告...有用么？【附63份公告全文】》 ）若他们希望正式退出银监会的政府融资平台名单，就必须按银监办发[2011]191号、银监发[2013]10号等要求执行：
1、退出条件：
I.须符合现代公司治理要求，系按商业化原则运作的企业法人。
II.资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。
III.各债权银行对融资平台的风险定性均为“全覆盖”（指借款人自有现金流占其全部应还债务本息比例100%[含]以上）。
IV.存量贷款中需财政偿还部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。
V.诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。
2、退出程序
I.牵头行发起。由牵头行发起，各债权行认真审核并形成一致性退出意见。
II.各总行审批。各债权行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。
III.三方签字。各债权行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。
IV.退出承诺。三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保；
各行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。
V.监管备案并标示退出。牵头行向融资平台属地监管机构报备后，监管机构在融资平台报表中标示退出。退出时间以三方签字时间为准。
目前，银监会公布的名单中风险认定为“全覆盖”的平台公司占比近80%，而未来应该越来越多的平台公司将选择退出。
四、关于平台债监管政策梳理
1、初步发展时期
关于地方政府融资平台的发展，最早可以追溯至2008年。
2008年12月，国办发[2008]126号文明确表示扩大债券发行规模，积极发展企业债等债务融资工具，对全国城投公司产生了明显的利好。
2009年3月，央行和银监联合发声支持有条件的地方政府组建投融资平台，闸门大开，各省纷纷建平台发债。
2、监管进场时期
2010年6月，国发[2010]19号文对融资平台和融资平台债务建立了分类框架和处理方法，标志着地方融资平台公司的监管框架开始搭建，但其中尚有很多不明晰的地方。
随后，7月，财预[2010]412号文对19号文进行了补充，监管层对融资平台监管框架以基本搭建完成。
在19号文和412号文的规范下，融资平台公司发债发行额得到有效控制，但从时点上来说，彼时国家仍寄托于4万亿刺激计划创造投资和就业，因此国务院、财政部虽然意识到地方政府的债务问题，但是城投融资平台实际上并不可能实质意义上受到控制，反而在稳增长的压力下快速发展。
3、高速发展时期
2010年11月，发改办财金[2010]2881号文提及鼓励符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重，在融资渠道的选择中倾向了城投债。同时注意，为了遏制平台通过发债使地方政府债务雪球越滚越大，2881号文也设定了一系列约束条件。
随后，为了配合“十二五”规划纲要中提到的3600万套的保障性住房的任务，发改委要求充分发挥企业债券融资对保障性住房建设的支持作用，引导更多社会资金参与保障性住房建设。地方政府融资平台公司发行企业债先用于保障性住房建设，并且针对保障房类企业债券采取优先核准，简化审核环节，缩短核准周期的优待，给了城投债快速生长的土壤。
在发改委一面唱着红脸，银监会另一方面摆出白脸，2011年6月8日-9日，银监会在廊坊召开的地方政府融资平台贷款监管工作会议，按照“保在建、压重建、禁新建”的总体思路，严格按照政策要求管控新增平台贷款。同时建立“名单制”管理系统，确定不向名单制系统以外的融资平台发放贷款。
总体来看，虽然银行贷款对融资平台公司收紧，但在发改委政策松动的情况下，城投债在2011年实现了快速的增长。
2012年到2014年，是城投融资平台监管的空窗期。这一时期，城投公司发债进入了高速发展时期：2011年不到3000亿，到2012年直接扩充到8000亿左右，发债数量将近翻了三倍，到2014年，发行规模从2013年的8217亿，一下子奔向了17585.4亿元。
4、严监管时期
值得关注的一点是，2012年12月，财预[2012]463号文规定地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。
2014年对融资平台的监管强度提到了前所未有的高度，8月，新预算法落地，9月，国务院发43号文，明确要剥离城投平台公司政府融资功能。新预算法的实施和43号文的颁布改变了城投债的内在属性。城投债靠地方政府做担保或者软性担保的预期逐渐被打破，低等级弱势融资平台隐形担保的外衣被剥除。
12月，中证登发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，规定未来没有纳入政府债务的企业债券，仅接收债项评级AAA，主体评级AA+以上的企业债券进入回购质押库，规定一出，直接造成约5000亿存量的城投债失去质押资格。
2015年1月16日，证监会正式发布《公司债券发行与交易管理办法》，将融资平台公司排除在了发行人之外。
那么，实际业务中如何界定“地方融资平台”？
公司债相关法规并没有明确规定，为此证监会特对地方融资平台作出明确的甄别标准口径。
2015年7月，证监会借着落实《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的要求，对类平台作出新口径认定，即除下列两类发行人之外的“类平台”是允许发行公司债的：
o一是被列入中国银监会地方政府融资平台名单（监管类）；
o二是被业界惯称的“双50%”门槛。
2015年5月，发改办财金[2015]1327号文密集发布了各大专项债券的发行指引，表明发改委在有意引导城投融资平台通过准公益性项目和能覆盖还本付息压力，可创造稳定经营现金流的项目进行转型。
2015年底，财预[2015]225号明确通过非政府债券方式举借的地方政府存量债务，要通过三年的过渡期，在限额内置换成地方政府债券，城投债置换之路正式拉开帷幕。2016年，国务院印发88号文，提出将2014年末的地方政府债务进行甄别认定，债务分两类：存量政府债务、存量担保债务和存量救助债务。
2016年8月份，多家券商接到交易所窗口指导，对“类地方政府投融资平台公司”作为发行主体若最近三年的营业收入中，来自所属地方政府的比例若超过50%，将不能在交易所发行公司债。这一条规定即为之后所说的“单50%”。
“单50%”交易所窗口指导规定更严格，掐住了上述营业收入占比不超50%的咽喉，特别是那些负债率高、有流动性压力的或以公益项目建设、公益性资产运营为主业的城投公司。
在非公开发行公司债方面，在2017年4月23日中国证券业协会发布的《非公开发行公司债券项目承接负面清单》也将地方融资平台公司纳入了负面清单。
二、以下特殊行业或类型的发行人
（十一）地方融资平台公司。本条所指的地方融资平台公司是指根据国务院相关文件规定，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
在2018年1月，证券业协会关于修订《非公开发行公司债券项目承接负面清单指引》的征求意见稿中，将总资产、净资产、营业收入或净利润占发行人合并报表比重超过30%的城投企业子公司存在负面清单情形的，视同发行人属于负面清单范畴。但在2018年5月份发布的正式稿中将这一条规定删除。
另外，50号文、87号文、194号文、23号文等一系列文件密集出台，限期严令整改违规举债行为，进一步规范融资平台公司融资行为管理，对城投企业发债行为进行了进一步规范。